一、三個地理標志產品專用標志的由來和不同含義
地理標志可以將其所標識的商品和特定的產地聯系起來，并彰顯出該商品的特定質量和信譽，所以具有重要的商業價值。這一方面需要建立起禁止他人假冒商品原產地名稱或產地標識的知識產權制度，另一方面也需要建立起監控地理標志產品的生產者和銷售者切實保障產地的真實和商品的質量的法律制度。
由于政府機構職責分工差異，我國在地理標志的保護和管理方面長期以來形成了兩套不同的制度和機構，工商行政管理部門以及司法機關更多地掌管了地理標志知識產權保護(制止假冒原產地名稱或地理標志)的職責，而質量監督管理部門以及農業部門等則更多地掌管著地理標志產品的質量監督管理的職責。
在這樣的職責分工下，各部門出臺的法規和規章難免各自為政，無法協調，以至于在一個國家范圍內同時出現了三個不同的“地理標志產品專用標志”及其管理辦法：1.原質檢總局推出的地理標志產品專用標志，2.農業部門推出的地理標志農產品特有標志(所謂的農產品地理標志)，3.工商部門推出的地理標志產品專用標志。
1.原質檢總局的地理標志產品專用標志
我國質量監督管理部門，借鑒法國的AOC(Appellation d’Origine Contr?lée)制度，發展出了一套監管地理標志產品質量的規則。
1999年8月，國家質量技術監督局發布《原產地域產品保護規定》，該規定第一條明確其保護“原產地域產品”的目的是在于“保證原產地域產品的質量和特色”，其保護的方式是推出“原產地域產品專用標志”這樣一個官方的特殊標志，通過審核、登記和規范“專用標志”的使用來監督和保證原產地域產品的質量。
所謂“獲得原產地域產品保護”，事實上是獲得“在其產品上使用原產地域產品專用標志”的資格，如果獲準使用原產地域產品專用標志的生產者未按相應國家標準組織生產的，原產地域產品保護辦公室會撤銷其原產地域產品專用標志使用注冊登記，停止其使用原產地域產品專用標志。
2005年7月，國家質檢總局公布《地理標志產品保護規定》，這個新規定除了把“原產地域產品”改稱為“地理標志產品”外，在具體的制度設計上并沒有太多實質性的變化。
2.原農業部的地理標志農產品特有標志
與質量監管部門實施的地理標志產品保護制度類似的，還有原農業部于2007年12月頒布2008年2月施行的《農產品地理標志管理辦法》。該辦法所稱的“農產品地理標志”字面上與我國《商標法》所稱的“地理標志”相同，卻是一個所謂的“特有農產品標志”。
從該辦法第十四條“農產品地理標志實行公共標識與地域產品名稱相結合的標注制度”的規定來看，其實這是“地理標志農產品特有標志”(官方公共標識)與“農產品原產地名稱”的結合體，其核心依然是一個官方標志。地理標志使用人向農業部門所申請使用的所謂“農產品地理標志”，本質上并不是享有知識產權保護的地理標志或原產地名稱本身，而是“地理標志農產品特有標志”(官方公共標識)。
所謂頒發《農產品地理標志登記證書》，不過是授予其使用農產品地理標志“公共標識”的資質而已。即便該辦法也規定禁止偽造、冒用所謂的“農產品地理標志(含有地域產品名稱)”，似乎也兼具了一定的地理標志知識產權保護功能，但是，其核心的功能依然是通過對該特有的官方標識的使用監控實現對地理標志農產品的質量監管。假設他人偽造、冒用的并不是該農產品“特有”的官方標志，而僅僅是偽造原產地或冒用原產地名稱的行為，該管理辦法就無法去進行制止。
總之，《農產品地理標志管理辦法》有意無意地模糊了農產品地理標志與官方的地理標志農產品“公共標識”的界限，把地理標志農產品的特有官方標志混同于農產品地理標志本身，無非是以“農產品地理標志”管理和保護為名行“地理標志農產品”的質量監管之實了。
3.原工商總局商標局的地理標志產品專用標志
在地理標志知識產權保護方面，我國通過《商標法》以及《反不正當競爭法》建立起了注冊的地理標志商標的事先公示保護和未注冊的地理標志的事后個案保護的制度。早在1994年12月國家工商行政管理局發布的《集體商標、證明商標注冊和管理辦法》第二條就允許“用以證明商品或服務的原產地”的商品商標或服務商標注冊為“證明商標”，這是我國首次明確以注冊商標的形式來保護地理標志。2002年9月施行的《商標法實施條例》第六條進一步明確：地理標志可以“作為證明商標或集體商標申請注冊”，至今沒有變化。
如果說質檢部門和農業部門出于對地理標志產品質量監管的目的，推出地理標志產品專用標志或地理標志農產品特有標志作為監管手段，是可以理解和成立的，那么，原國家工商行政管理總局在2007年1月施行的《地理標志產品專用標志管理辦法》又推出一個“地理標志產品專用標志”，就令人費解了。
根據該辦法的規定，地理標志產品專用標志并非地理標志本身，而是屬于《商標法》第十條規定的官方標志，其意義是“用以表明使用該專用標志的產品的地理標志已經國家工商行政管理總局商標局核準注冊”。
換句話說，《地理標志產品專用標志管理辦法》中的地理標志產品專用標志無非是對一個地理標志依據《商標法》已經注冊為地理標志商標(證明商標或集體商標)這個事實的一個官方宣示或證明，雖然其名稱與前述質檢部門的“地理標志產品專用標志”完全一樣，但是，這兩個“地理標志產品專用標志”的意義和作用卻大相徑庭——因為工商部門推出的“地理標志產品專用標志”并不是對地理標志產品質量監管的一個手段或措施，《地理標志產品專用標志管理辦法》也并沒有把“地理標志產品專用標志”的使用管理與地理標志產品質量的監控聯系起來。
事實上，我國工商行政管理部門在行政職能上也無法做到對地理標志產品的質量監管，而是把這樣的監管工作直接交由商標注冊人自己去執行。雖然在集體商標、證明商標注冊人沒有對該商標的使用進行有效管理或控制，致使該商標使用的商品達不到“商標使用管理規則”規定的品質，對消費者造成損害的時候，工商行政管理部門可以責令其改正或處以罰款的行政處罰。
但是，工商行政管理部門既無法撤銷該地理標志商標的注冊，甚至也無法像質檢總局那樣直接注銷地理標志產品專用標志的使用資格并責令其停止使用地理標志產品專用標志——因為按照《地理標志產品專用標志管理辦法》規定，已注冊地理標志的合法使用人是“當然”可以同時在其地理標志產品上使用該專用標志的。
在這樣的制度設計下，一方面工商行政管理部門在地理標志產品的質量監督管理方面無能為力，另一方面集體商標或證明商標的注冊人與有的商標使用人相互之間難免存在利益瓜葛，所以商標注冊人難以真正實現對商品質量的有力監管，甚至不排除有的商標注冊人放任對地理標志產品的質量管理。
因此，地理標志通過商標注冊雖然可以制止他人對地理標志的假冒，但卻難以有效保證地理標志產品本身的質量。國家工商行政管理總局的《地理標志產品專用標志管理辦法》對于地理標志的質量監管來說，并沒有增加什么實質性的作用。
總之，原質檢總局、農業部和工商總局的各個“地理標志產品專用標志”管理系統各自為政，沒有形成合力，難以既實現對地理標志的知識產權保護又實現對地理標志產品的有效質量控制。
二、國家知識產權局對“專用標志”的整合
根據2018年3月中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》，重新組建國家知識產權局，由國家市場監督管理總局管理。這個改革方案提出，將國家工商行政管理總局的商標管理職責、國家質量監督檢驗檢疫總局的“原產地地理標志管理職責”等整合，歸國家知識產權局管理，這為結束長期以來我國地理標志工作多頭管理的狀態提供了一個契機。
自2018年8月1日起施行的《國家知識產權局職能配置、內設機構和人員編制規定》提到：國家知識產權局內設的知識產權保護司，將承擔“原產地地理標志”等“官方標志”的相關保護工作。
這里所謂的“原產地地理標志”官方標志，顯然并不是《商標法》規定的地理標志本身，而應該是指《地理標志產品保護規定》(2005年)中的“地理標志產品專用標志”和《地理標志產品專用標志管理辦法》(2007年)中的“地理標志產品專用標志”。
2019年10月16日，國家知識產權局發布公告稱：根據黨中央、國務院《深化黨和國家機構改革方案》中關于“統一地理標志認定”的原則，確定了新的“地理標志專用標志”官方標志，原相關“地理標志產品專用標志”同時廢止，原標志使用過渡期至2020年12月31日。
從這個公告可以看出：
第一，無論是《地理標志產品保護規定》中的“地理標志產品專用標志”還是《地理標志產品專用標志管理辦法》中的“地理標志產品專用標志”，都將廢止，但是，農業部管理的地理標志農產品特有標志是否一并被廢止，還不確定。因為在《深化黨和國家機構改革方案》中似乎并不存在所謂的“統一地理標志認定”原則，農業部的農產品地理標志管理職責在這次機構改革中也沒有變化，國家知識產權局發布的這個公告是否可以廢止農業部的《農產品地理標志管理辦法》，筆者存疑。
第二，原來的“地理標志產品專用標志”改名為“地理標志專用標志”，但筆者不太理解如此更改的目的和意義。從語義的角度，“地理標志產品專用標志”是指用于地理標志產品上的一個官方標志，字面含義本身就很清楚。而“地理標志”本身就是一個標志，“地理標志專用標志”難道是“標志的標志”?這不太好理解。
第三，原來的數個專用標志圖案統一成了一個標志圖案(如下圖)。
三、統一“專用標志”后依然存在的問題
統一“專用標志”，僅僅是地理標志工作走向統一管理的第一步，卻遠未解決地理標志知識產權保護和地理標志產品質量監管“兩張皮”乃至多頭管理的老問題，甚至還隱藏著更多深層次問題。
1.專用標志的作用不清
如前所述，《地理標志產品保護規定》中的“地理標志產品專用標志”和《地理標志產品專用標志管理辦法》中的“地理標志產品專用標志”名稱完全相同，但各自的功能和意義卻明顯有別。那么，新的“地理標志專用標志”將來在地理標志的保護和管理中究竟發揮的是什么樣的作用呢?
2019年11月15日，國家知識產權局公布了《地理標志專用標志使用管理辦法(征求意見稿)》。從該“征求意見稿”對“地理標志專用標志”的定義來看，這是“用以表明使用該專用標志的產品的地理標志已經國家知識產權局注冊批準”的官方標志。
顯然，這與原國家工商行政管理總局《地理標志產品專用標志管理辦法》對“地理標志產品專用標志”的定義基本相同，“地理標志專用標志”是對一個地理標志獲準注冊這個事實的宣示或證明，而并不是一個具有質量監控功能的標志。
然而，如果僅僅是為了表明一個地理標志已經獲準注冊這個事實，“地理標志專用標志”最多也不過是相當于一個商標注冊符號的功能，除此之外就幾乎沒有實際存在的價值。也許在征求意見過程中，有人對“地理標志專用標志”的定義提出了意見，2020年4月3日，國家知識產權局發布的《地理標志專用標志使用管理辦法(試行)》，明顯修改了原來的定義。根據該《管理辦法(試行)》第二條的規定，“地理標志專用標志，是指適用在按照相關標準、管理規范或者使用管理規則組織生產的地理標志產品上的官方標志。”但是，這個定義僅僅解釋了這個“專用標志”的性質(官方標志)和使用范圍(用于地理標志產品上)，卻沒有對其功能和作用做出進一步明確的規定，可以看出《管理辦法(試行)》對于在地理標志產品上為何要使用這樣一個“地理標志專用標志”的目的和意義并不十分清楚。
2.專用標志的功能異化
為了“表明地理標志已經注冊批準”而地理標志產品上標注“專用標志”的意義不大，但是，“地理標志專用標志”卻存在著異化為地理標志產品“榮譽標志”的可能。
地理標志產品客觀上就是一個具有品質聲譽的地方名優產品，因此，地理標志在法律性質上接近于一個馳名商標或者知名的商品名稱。于是，在“地理標志產品”光環所蘊藏的利益驅動下，就像當年我國企業想方設法尋求“馳名商標”認定后在商品上及廣告中大打“中國馳名商標”字樣一樣，目前不少地方政府和行業組織想方設法尋求地理標志產品認定和地理標志商標注冊的目的，更多的是為了尋求在有關商品的廣告宣傳中使用“地理標志產品專用標志”。
“地理標志產品專用標志”就如同當年的“中國馳名商標”字樣一樣，可能異化為我國政府機關背書的商品榮譽符號，成為商品廣告宣傳的一種手段。一些使用地理標志的企業，其實真正看重的并不是地理標志本身，而是“地理標志產品專用標志”給公眾帶去的其產品是一個名優產品的“想象”。因此，“地理標志產品專用標志”的價值甚至已經超出了地理標志本身的價值。這個現象必須引起我們的關注。
尤其是我國一些地方政府，把當地獲準地理標志產品認定和地理標志商標注冊的數量，當作工作考核的目標并成為衡量官員政績的一個砝碼，甚至人為地計劃出地理標志注冊的數量指標，于是一些地方紛紛出臺鼓勵地理標志商標注冊或地理標志產品認定的資助甚至獎勵政策。在這樣的政策氛圍下，在各種經濟利益驅動下，我國地理標志保護會不會重蹈馳名商標保護的覆轍，地理標志商標注冊和地理標志產品認定會不會又會異化為另一個“馳名商標認定運動”，會不會把不符合條件的產品也認定為地理標志產品或者將地理標志產品的生產地域范圍隨意擴張等等，都值得我們警惕!
3.專用標志的質量監控意義弱化
“地理標志專用標志”，或許也具有對地理標志產品的質量和特性進行監控的功能。和《地理標志產品保護規定》第二十三條的規定類似，《地理標志專用標志使用管理辦法(試行)》第九條也規定：“地理標志專用標志合法使用人未按相應標準、管理規范或相關使用管理規則組織生產的，或者在2年內未在地理標志保護產品上使用專用標志的，知識產權管理部門停止其地理標志專用標志使用資格”。
這樣的話，地理標志專用標志的使用資格就與其所生產的地理標志產品是否符合該有的質量和特性等相互關聯起來了，地理標志專用標志也就具有了質量監控的意義。而且，正因為這是一個代表官方質量監控的標志，對地理標志專用標志的使用提出強制性的要求，也就具有了一定合理性。
但是，在2020年12月31日“地理標志產品專用標志”使用的過渡期結束以后，國家知識產權局的《地理標志專用標志使用管理辦法(試行)》雖然依然規定“地理標志專用標志合法使用人未按相應標準、管理規范或相關使用管理規則組織生產的，知識產權管理部門停止其地理標志專用標志使用資格”，這看起來知識產權局準備承擔起監管地理標志產品生產的責任。然而，該試行《管理辦法》卻把原來《地理標志產品保護規定》中涉及地理標志保護產品的標準制定(第十八條)、地理標志保護產品的質量檢驗(第十九條)以及對地理標志產品的產地范圍、質量特色等方面進行日常監督管理(第二十二條)的規則都一律刪除了，只是籠統地要求“地方知識產權管理部門負責地理標志專用標志使用的日常監管”。那么，地方知識產權管理部門并非質檢部門，他們能否承擔起地理標志產品的質量監控責任，筆者對此存疑。
正如前面所述，就獲準注冊為集體或證明商標的地理標志而言，原工商行政管理部門也無力直接對地理標志產品的質量和特性實施監控，而國家知識產權局(知識產權保護司)在將作為集體商標、證明商標注冊的地理標志以及自己審查批準的地理標志產品統一納入《地理標志專用標志使用管理辦法》的管理范圍后，也依然無法具有原來的質檢部門一樣的對地理標志產品質量和產地等直接實施監控的能力。
因此，即便國家知識產權局把原來工商行政管理總局管理和質檢總局各自管理的“地理標志產品專用標志”統一為單一的“地理標志專用標志”，但如何將這個“專用標志”的使用管理落到實處，特別是如何監控地理標志產品的質量和特性，依然有待時間和實踐的檢驗。
四、總結
機構改革后，由于原國家質檢總局對《地理標志產品保護規定》的執法權轉移到了國家知識產權局(知識產權保護司)，而原國家質檢總局負責執法的相關職能機構并沒有進入國家知識產權局，而是整合到了國家市場監管總局，這樣一來，按照《地理標志產品保護規定》對地理標志產品的質量和特性等方面的監控就難以為繼，甚至可能落空。
雖然國家知識產權局通過發布新的“地理標志專用標志”并頒布《地理標志專用標志管理辦法(試行)》，從形式上對包括按照《地理標志產品保護規定》的地理標志產品和按照《商標法》注冊的地理標志商標所核定使用的產品都進行了統一的管理，但是，如果缺乏合格的執法人員和執法措施對地理標志產品的生產進行監管，通過對地理標志專用標志的使用管理是否真的能夠達到監控地理標志產品生產以保持地理標志產品的質量和特性的目標，不宜寄予厚望。
(作者張偉君為同濟大學法學院教授，知識產權與競爭法研究中心主任)
來源：澎湃新聞